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  作者:中国人民大学法学院教授 胡锦光

  食品安全问题是两会上的热门话题,在3月5日的政府工作报告中,将食品安全列入2017年改善民生重点工作。食品安全事关人民健康,必须管得严而又严。要完善监管体制机制,坚持源头控制,产管并重、重典治乱。

  当前,我国已经制定并实施了一系列旨在保证食品安全或者与之相关的法律法规,为我国食品安全治理的法治化奠定了一定法律基础。尤其是自2015年10月食品安全法修订实施以来,食品安全治理工作值得充分肯定。在国家层面,国务院食品安全委员会顶层设计,领导有力。作为国家层面监督管理食品生产经营活动的监管主体,国家食品药品监督管理总局在食品安全具体问题的研究部署、食品生产经营监管、食品安全风险预警交流、食品安全监管能力建设、食品安全监管协同等方面开展了卓有成效的工作,促进了我国食品安全监管水平的稳步提升。在地方层面,目前,监管网络已覆盖省、市、县、乡四级,横到边纵到底的食品安全监管网络初步建成。地方政府统一领导、组织、协调区域内日常及突发食安工作。相关部门的职责分工与机构设置包括省市县三级大体完成。食品安全信息共享,互联互通,不断完善。作为食品安全工作责任制的考核评价机制进一步完善。食品安全工作保障的资源投入明显增加,包括食品安全工作纳入本级国民经济和社会发展规划,食品安全工作经费列入本级政府财政预算,加强食品安全监督管理能力建设。

  但就实践来看,我国食品安全法律体系依旧存在一些问题:首先,我国食品安全法规体系总体上缺乏协调性。其次,食品安全应囊括从农田到餐桌的全过程,而我国的食品安全法规体系则着重于调整食品的生产经营阶段,尚没有覆盖食品安全所涉及的诸多环节,因而出现了法律监管的盲区。第三,食品标准与国际标准存在差距,安全标准总体偏低,污染物限量、农药残留物限量、食品添加剂限量等许多指标均低于国际标准。

  笔者认为,当下,亟须在充分考虑我国法律文化传统和法律背景的基础上,从三个方面构建和实现我国食品安全治理的法治化。

  第一,确立食品安全法的基本法地位。食品安全法的首要目的就是要保证食品安全,保障公众身体健康和生命安全,因此,国家就要对食品安全实行“从农田到餐桌”的全程监管,以法律形式确定我国食品安全的基本框架和各方职能。食品产业横跨农业(包括渔业和林业)、工业、商业(包括进出口贸易)等多个领域,因此,食品安全法的调整范围也应远远超出某一领域或某个部门的范围,起到综合规范和调整食品生产、流通、经营和消费的所有环节、领域、区域和部门的基本法作用。如果仅把食品安全法定位于规范具体部门或具体领域,就难以真正建立科学有效的食品安全监管体系,也难以消除食品安全问题层出不穷的困境。同时,涉及行政法、民法、商法、刑法等多个部门法领域的食品安全法众多条文,其本身就分别具有行政法、民法、刑法的性质,因此要把这些不同部门法的规定纳入一部法律,使之具有多重性质,从立法上注意与其他法律相关规定的衔接,从执法上注意多部门在整个食品生产、流通和经营全过程的协调一致,形成全过程、全方位的监管体系,并从司法上注意食品领域的独特性,强化对食品犯罪的处罚力度,才能真正发挥食品安全法的全方位效力。

  第二,以食品安全法为基点,建立完整的食品安全法治体系。将食品安全法作为基本法,并在此基础上制定分门别类的具体法律法规,形成食品安全基本法、食品安全专项单行法以及相应的配套实施细则。目前,相关法律法规体系在一定程度上有着相互交叉、重叠,甚至相互冲突,一些地方还留有法律的空白。完善我国食品安全法律体系,就要以食品安全法为核心,建立一个统一、协调、相互衔接、不冲突、不矛盾的法律、法规、规章、标准体系,使食品安全法与其他相关法律、法规、规则、标准相配套,整合原有食品安全单行法,按照从“农田到餐桌”的全过程控制要求,精心论证和制定立法规划;修订、清理、统一各项规则,使原有食品安全单行法形成合力。同时,为适应不同门类食品安全领域的现实需要,在不与基本法和单行法相抵触的前提下,结合地方经济社会发展状况及食品产业水平和科学技术水平,制定配套的部门规章、地方规章,及较为具体的规定或实施细则,确保食品安全法律制度得到切实执行。而在食品安全法上则采用单独立法模式,仅在立法中规定食品以及其他与食品紧密相关的事物,以增强法律规定的针对性。

  第三,完善立法内容,逐步统一食品安全法律标准体系,进一步推进食品安全治理法治化。1961年食品法典委员会(CAC)创立,食品法典已成为全球消费者、食品生产者、加工者及各国食品管理机构和国际食品贸易重要的基本参照标准。我国于1986年正式成为CAC成员国,因此在当前食品安全标准体系中亦应参照和遵循这一标准。大力推行目前食品法典委员会、国际标准化组织等已经开始使用的食品安全标准、技术规范、指南和准则;推行对“从农田到餐桌”整个食品产业链的GAP(良好农业规范)、HACCP(危害分析与关键控制点)体系认证,把标准落到食品产业链的每个环节。在食品安全法律监管体系中,可以考虑由食品安全委员会,对食品生产全过程进行统一协调,同时承担监督评价、统一技术标准等方面的重要职责,切实促进和提高我国食品安全监管水平。

  [责任编辑:李澍]

责任编辑:张宗健